प्रतिनिधिसभा विघटनः संविधानभित्र प्रधानमन्त्रीको यस्तो छ अधिकार

यो विषयमा जिज्ञासाहरु पनि आएका र आफूलाई उत्सुकता पनि जागेको हुँदा यसैमा लेख्ने प्रयास गर्दैछु । संवैधानिक कानुनको क्षेत्रमा मेरो प्राथमिक ज्ञान (Elementary Knowledge) मात्रै छ । सोही सीमाभित्र रहेर यस विषयलाई तलका तीन भागमा अभिव्यक्त गर्ने प्रयास गरेको छु ।

१.नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ अन्तर्गत प्रतिनिधिसभाको विघटनः

नेपालको संवैधानिक विकासमा सर्वाधिक विवादको विषय प्रधानमन्त्रीको प्रतिनिधिसभाको विघटनको अधिकार रहँदै आएको छ । पटक–पटकका विघटनका सिफारिस, विघटन र न्यायिक व्याख्या तथा सत्ता संघर्षका अवसरवादी राजनीतिक विवादहरुले गर्दा तत्कालिन विघटनको प्रावधान नै अन्योल विवादग्रस्त हुन गयो । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ५४(४) मा “प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा श्री ५ बाट प्रतिनिधिसभाको विघटन गरिबक्सन सक्नेछ” भन्ने प्रावधान थियो ।

२०५१ सालमा तत्कालिन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले मध्यावधी निर्वाचनको लागि कारण देखाउँदै प्रतिनिधिसभाको विघटनका लागि सिफारिस गरेका थिए । तत्कालिन श्री ५ ले सोही सिफारिस बमोजिम प्रतिनिधिसभा विघटन गरेपछि सो को विरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा दायर भएको थियो । प्रतिनिधिसभाको बहुमतको समर्थनबाट वैकल्पिक सरकार बनाउने विपक्षी दलहरुको दावी रहँदा रहँदै पनि प्रतिनिधिसभामा मतदान हुँदा विपक्षी दलहरुद्वारा प्रस्तुत प्रधामन्त्री विरुद्धको अविश्वासको प्रस्ताव पारित हुन नसकि प्रधानमन्त्रीकै पक्षमा बहुमतको समर्थन रहेको देखिएको थियो । कुनै दलको स्पष्ट बहुमत नभै प्रतिनिधिसभा सम्पूर्ण अस्थिरता, विकृति र अकर्मण्यताका कारण बन्न गएको भन्ने सहमति संसदभित्रै सिर्जना गर्न सफल भएका तत्कालिन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले प्रतिनिधिसभाबाट विश्वासको मत लिई प्रतिनिधिसभा विघटनको लागि सिफारिस गरेका भन्ने समेत आधारमा प्रतिनिधिसभाको विघटनलाई उल्लेखित मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले सदर गर्याे ।

तत्कालिन नेपाली कांग्रेसको एकमना बहुमतको सरकारको विकल्पमा अर्को सरकार गठन गर्ने प्रयास पनि सफल भएको थिएन त्यतिवेला । त्यसैले मुद्दामा प्रतिनिधिसभा विघटनको सिफारिस गर्ने प्रधानमन्त्रीकै संसदमा पनि बहुमत हुने, विघटन बदर भएमा निजले राजिनामा पनि दिनुपर्ने र आफ्नो बहुमतको उपयोग गरी अर्को सरकारको गठनमा पनि छेकवार लगाउन सक्ने जटिल संवैधानिक गतिरोध आईपर्न सक्ने र त्यसो भएमा गलत संबैधानिक अभ्यास स्थापित हुने भन्ने समेत आधार लिईएको थियो सो मुद्दामा ।

२०५२ सालको संसद विघटनको अर्को मुद्दामा तत्कालिन प्रधानमन्त्री मनमोहन अधिकारीले आफू अल्पमतमा परी अप्ठ्यारोमा परेको वखत ताजा जनादेशको लागि प्रतिनितधिसभा विघटनको सिफारिस गरेका थिए । सोही आधारमा तत्कालिन श्री ५ बाट प्रतिनिधिसभा विघटन गरिएको थियो । यसमा प्रतिनिधिसभामा अविश्वासको प्रस्ताव पेश भैसकेका अल्पमतको सरकारका प्रधानमन्त्रीले संविधानको आफ्नो अनुकूल व्याख्या गरि त्यसलाई आफ्नो सिफारिसको मुख्य आधार बनाउनु भएको थियो । 

प्रस्तुत मुद्दामा भने आफू उपरको अविश्वासको प्रस्तावलाई छल्न आफ्नो सरकारको विकल्पको प्रयाससमेतलाई छल्दै विघटनको सिफारिस गरिएको थियो । अल्पमतको सरकारको विकल्पमा संविधानतः अर्को सरकारको गठन नै हुन सक्दैन भन्ने जस्ता संवैधानिक व्यवस्थाबारे समेत गलत व्यहोरा उल्लेख गरि अल्पमतको सरकारका प्रधानमन्त्रीले विघटनको सिफारिस गरेका थिए । यस्ता असंबैधानिक आधारहरु देखाई भएको प्रतिनिधिसभाको विघटन तत्कालिन संवैधानिक व्यवस्था विपरित रहेको भनी सर्वोच्च अदालतबाट बदर भएको थियो ।

यो मुद्दामा विद्यमान प्रतिनिधिसभाको समर्थनबाट अर्को वैकल्पिक सरकारको गठनको सम्भावना छ छैन भन्ने कुरा पनि सर्वाधिक विचारणीय हुने भनि आधार लिइयो । संविधानबमोजिम प्रतिनिधिसभाको बहुमतको समर्थनबाट अर्को वैकल्पिक सरकारको गठन हुनसक्ने भरपर्दा कारण र आधारहरु छन् भने विघटन संविधान विपरित हुने गरि व्याख्या भयो । बरु अल्पमतको सरकारको विकल्पमा विपक्षी दलहरुद्वारा बहुमत सरकारको गठन गर्ने दावी गरिएको अवस्थामा सोलाई वास्तै नगरी प्रतिनिधिसभा विघटन गर्नुले गलत परम्पराको थालनी हुने समेत सिद्धान्त कायम भयो ।

प्रस्तुत दुवै नजिरहरु नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ का प्रावधानहरु व्याख्या गरि कायम भएका हुनाले अहिलेको परिवर्तित संवैधानिक व्यवस्थामा आकृष्ट हुँदैनन् । अहिले संविधानमा यस प्रसंगमा मूलतः दुइवटा आधारभूत परिवर्तनहरु गरिएको छ । पहिलो, प्रधानमन्त्रीको प्रतिनिधिसभा विघटन गर्नपाउने खुल्ला अधिकारको कटौती र दोस्रो, निर्वाचन प्रणालीको नयाँ व्यवस्था ।

२. नेपालको संविधान अन्तर्गत प्रतिनिधिसभाको विघटनः

नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ को धारा ५३(४) मा “श्री ५ बाट प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा प्रतिनिधिसभाको विघटन गर्न सकिबक्सनेछ” भन्ने विघटन सम्वन्धी खुल्ला व्यवस्था थियो ।

नेपालको संविधानमा २०४७ सालको संविधानमा भन्दा यस सम्बन्धमा विषेशतः माथि भनिए जस्तै दुई व्यवस्थाहरु फरक छन् ।

पहिलो, प्रधानमन्त्रीले प्रतिनिधिसभा विघटन गर्न ठाडै सिफारिस गर्नसक्ने उल्लेखित व्यवस्था नयाँ सम्बिधानबाट हटाईयो । नेपालको संविधानको धारा ७६ मा प्रतिनिधिसभामा बहुमत प्राप्त संसदीय दलको नेतालाई प्रधानमन्त्रीमा नियुक्त गर्ने व्यवस्था राखियो । प्रतिनिधिसभामा कुनै दलको स्पष्ट बहुमत नरहेको अवस्थामा प्रतिनिधिसभामा प्रतिनिधित्व गर्ने दुई वा दुई भन्दा बढी दलहरुको समर्थनमा बहुमत प्राप्त गर्नसक्ने प्रतिनिधिसभाका सदस्यलाई राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्ने र त्यस्ता प्रधानमन्त्रीले प्रतिनिधिसभाको निर्वाचनको अन्तिम परिणाम घोषणा भएको मितिले ३० दिन भित्र विश्वासको मत लिनुपर्ने व्यवस्था छ । त्यसरी पनि प्रधानमन्त्री नियुक्त हुनसक्ने अवस्था नभएमा वा त्यस्ता प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा राष्ट्रपतिले प्रतिनिधिसभामा सबैभन्दा बढी सदस्यहरु भएका संसदीय दलका नेतालाई प्रधानमन्त्रीमा नियुक्त गर्ने र त्यस्ता प्रधानमन्त्रीले नियुक्त भएको तीस दिनभित्र प्रतिनिधिसभाबाट विश्वासको मत लिनुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ । यसरी विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा प्रतिनिधिसभाका दुइ वा दुई भन्दा बढी दलका कुनै सदस्यले प्रतिनिधिसभामा विश्वासको मत प्राप्त गर्नसक्ने आधार प्रस्तुत गरेमा राष्ट्रपतिले त्यस्तो सदस्यलाई प्रधानमन्त्रीमा नियुक्त गर्ने र निजले यसरी नियुक्त भएको ३० दिनभित्र प्रतिनिधिसभाबाट विश्वासको मत प्राप्त गर्नु पर्ने व्यवस्था गरेको छ ।

संविधानको धारा ७६(५) मा यसरी नियुक्त प्रधानमन्त्रीले पनि विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा वा प्रधानमन्त्री नियुक्त हुन नसकेमा यस्ता प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा राष्ट्रपतिले प्रतिनिधिसभाको विघटन गरी ६ महिना भित्र अर्को प्रतिनिधिसभको निर्वाचन हुने गरि निर्वाचनको मिति ताक्ने व्यवस्था गरिएको छ । यो बाहेक अहिलेको संविधानमा प्रधानमन्त्रीलाई प्रतिनिधिसभा विघटनको सिफारिस गर्ने अरु कुनै पनि व्यवस्था राखिएको  छैन । यसरी हेर्दा माथि उल्लेखित प्रकृया पुरा गरी प्रतिनिधिसभाबाट विश्वासको मत प्राप्त गरिसकेको प्रधानमन्त्री भैसकेको प्रधानमन्त्रीले अहिले ओलीले गरेजस्तो प्रतिनिधिसभाको विघटनको सिफारिस गर्नसक्ने संवैधानिक व्यवस्था २०४७ को संविधानमा जस्तो हालको संविधानमा कहिँ कतै छैन ।

यो व्यवस्था किन हटाईयो भन्ने संदर्भमा तत्कालिन सभामुख सुवास नेवाङ्ग र संविधान मसौदा निर्माणमा संलग्न तत्कालिन एमाले नेता अग्नी खरेलसँग २०७२ साल असार १६ गते एक अनलाईनले लिएको संक्षिप्त अन्तरकृयाको प्रकाशन हाल चर्चामा छ । त्यसमा संसद भङ्ग गर्न पाउने अधिकारलाई प्रधानमन्त्रीले संसदविरुद्ध छडीका रुपमा प्रयोग गर्छन् । तर नेपालको प्रजातान्त्रीक अभ्यासमा यस्तो प्रावधान दुरुपयोग भएकाले यसलाई नयाँ मसौदाबाट हटाईयो भन्ने संविधानसभाका अध्यक्ष सुवास नेवाङ्गको भनाई राखिएको छ । हाम्रो चुनाव प्रणालीमा कुनैपनि दलले बहुमत प्राप्त गर्न गाह्रो छ । यस्तो अवस्थामा प्रधानमन्त्रीलाई संसद भङ्ग गर्ने अधिकार दिनु उपयुक्त हुँदैन भन्ने अग्नी खरेलको भनाई पनि राखिएको छ । यसरी हेर्दा यो व्यवस्था मनसायपूर्वक नै हटाईएको देखिन्छ ।

नेपालको संविधानको उल्लेखित व्यवस्थालाई हेर्दा प्रधानमन्त्री ओलीको संसद विघटनको सिफारिस संवैधानिक प्रावधानको प्रष्ट विपरित देखिन्छ । संविधानको व्याख्या गर्दा Expressio unius est exclusio alterius को व्याख्याको सिद्धान्त अनुसार गर्नुपर्छ भन्ने व्याख्याको नियम पाईन्छ । यसको अर्थ The Express mention of one or more things of a particular class may be regarded as impliedly excluding other  भन्ने हो । Expressum facit cessare tacitum भन्ने अर्को सिद्धान्त पनि छ । यसको अर्थ The expression of one thing excludes the implication of something else  भन्ने हो । अर्थात् ०४७ सालको संविधानमा राखिएको व्यवस्थालाई नराखी अभिव्यक्त रुपमा अर्कै व्यवस्था राखिसकेपछि प्रधानमन्त्रीको यस्तो खुल्ला विघटनको अधिकार कटौति भएको अर्थमा लिनुपर्ने हुन आउँछ ।

दोस्रो, २०४७ सालको संविधान भन्दा अहिलेको संविधानको यस प्रसंगमा अर्को फरक पनि छ । २०४७ सालको संविधानमा प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन प्रणाली बहुमत प्रणाली वा एक व्यक्ति एक मतको फस्ट–पाष्ट–पोष्ट प्रणाली थियोे । यो प्रणाली अन्तर्गत हार्ने उम्मेदवारले प्राप्त गरेको मत कतै सर्दैन । जित्नेले सवै प्राप्त गर्ने र हार्नेले सबै गुमाउने (Zero-Sum-Game) को अवस्था आउछ । यसले गर्दा साना दलहरुको संख्या सीमित रहन्छ । प्रतिष्पर्धा मुख्यतः सरकार र त्यसको विकल्पमा सरकार दिने ठूला दल र सङ्गठित दलहरुकै वीचमा हुने गर्दछ । यस निर्वाचन प्रणालीले निर्वाचनका माध्यमबाट प्रायः बहुमतको बलियो सरकार दिने र संतुलनका लागि बलियो प्रतिपक्ष पनि दिने भएको हुँदा बलिया राजनीतिक दलहरुको अन्तरघर्षणका कारण बलियो संसदका अन्योन्याश्रित सम्बन्ध विकास हुनजान्छ । यस्तो व्यवस्थामा पनि यदाकदा कसैको बहुमत नभएर संसदले बलियो र सक्षम सरकार दिन सकेन भने प्रधानमन्त्रीले प्रतिनिधिसभा विघटन गर्नसक्ने प्रावधान राखिन्छ । 

प्रधानमन्त्रीले प्रतिनिधिसभा विघटनका लागि सिफारिस गर्दा पनि निर्वाचनको मिति तोकेर आफूले आफ्नो पदबाट राजिनामा समेत दिएर नयाँ जनादेशका लागि विश्वासिलो राजमार्ग खुल्ला गर्नुपर्ने हुन्छ । तत्पश्चात राष्ट्राध्यक्षले प्रमुख राजनीतिक दलहरुको परामर्शमा निजकै वा अन्य कसैको नेतृत्वमा कामचलाउ चुनावी सरकार गठन गर्ने प्रचलन छ । हाल प्रधानमन्त्री ओलीले राजिनामा नदिई प्रतिनिभिसभा विघटन गर्ने सिफारिस गरेबाट यो प्रचलनको पनि पालन भएको देखिएन । त्यस पछाडिको गोप्य रहस्य के हो भविष्यमा पटाक्षेप हुँदै जाला ।

तर नयाँ संविधानमा भने फस्ट–पाष्ट–पोष्ट निर्वाचन प्रणाली मात्रै अवलम्वन नगरिएर पार्टी सूचि र एकल संक्रमणीय निर्वाचन प्रणाली वा प्रिफरेन्सियल रिप्रेजण्टेसन वा समानुमातिक निर्वाचन प्रणाली समेतको मिश्रित निर्वाचन प्रणाली अपनाईएको छ । यस प्रणालीबाट प्रायशः बहुमतको सरकार बन्न नसक्ने र सधै ‘हङ्ग पार्लियामेण्ट’ भै मिलिजुली सरकारको अवस्था आईपर्छ । त्यसैले यस्तो प्रणाली अपनाउने मुलुकहरुमा प्रधानमन्त्रीलाई प्रतिनिधिसभा विघटनको खुल्ला अख्तियारी दिईदैन । यसरी विघटनको खुल्ला अख्तियारी दिँदा अख्तियारीको दुरुपयोग भै मुलुकले सँधै असामयिक मध्यावधी व्यहोर्नु परि आर्थिक अपव्यय, अस्थिरता, विकृति र अकर्मण्याताको दलदलमा फस्ने सम्भावना भैरहने हुनजान्छ । यसै दुष्किृति वा विकृतिलाई हटाउन नयाँ संविधानमा यस्तो अधिकारमा कटौति गरिएको रुपमा बुझ्न सकिन्छ ।

यसरी हामीले वेष्टमिन्स्टर मोडललाई हुबहु नलिई कण्टिनेण्टल मोडलसमेतको मिश्रित निर्वाचन प्रणाली अवलम्बन गरेको हुँदा अब भारत, वेलायत, क्यानडा वा अन्य वेष्टमिन्स्टर मोडल अपनाएका कमनवेल्थ मुलुकहरुमा भएका प्रधानमन्त्रीको प्रतिनिधिसभा विघटन गर्नसक्ने संवैधानिक अधिकार र त्यहाँ स्थापित नजिर तथा प्रचलनहरुको हुबहु अनुरण गर्न मिल्दैन । बरु पार्टी सूचि र एकल संक्रमणीय निर्वाचन प्रणाली वा प्रिफरेन्सियल रिप्रेजण्टेसन निर्वाचन प्रणाली अपनाएका कण्टिनेण्टल मुलुुकहरुका प्रचलनलाई अनुशरण गर्नु उपयोगी र औचित्यपूर्ण हुन्छ । कण्टिनेण्टल मुलुकहरु जस्तै इटाली, फ्रान्स, जर्मनी इत्यादि मुलुकहरुमा प्रधानमन्त्रीलाई यसरी प्रतिनिधिसभा विघटन गर्ने खुल्ला अधिकार दिईएको पाइदैन । संवैधानिक व्यवस्था एउटा राख्ने तर प्रचलन र सिद्धान्त अर्कोको अनुशरण गर्नु हास्यास्पद र अप्ठ्यारो विषय हो । नेपालमा पनि यहि अस्थिरता, विकृति र अकर्मण्यतालाई हटाउन नयाँ संविधानमा मिश्रित निर्वाचन प्रणाली अपनाईएको र प्रधानमन्त्रीको प्रतिनिधिसभा विघटनको अधिकारलाई सीमित र नियन्त्रित गरिएको अर्थ लाग्छ ।

३. प्रतिनिधिसभा विघटन गर्ने खुल्ला अधिकार हुँदा पनि लागु हुने सिद्धान्तहरुका वारेमा तलका दुईवटा सामग्रीहरु थप राखेर विट मार्छुः

“The dissolution might be refused if -1_ the existing Parliament was still vital, viable and capable of doing its job, -b_ a general election would be detrimental to the national economy and -c_ the rejection could be relied on finding another Prime Minister who could carry on his Government for a reasonably period with a working majority=”

-E=C=S= Wade and G= Phillips, Constitutional and Administrative Law, ed, ninth, p= 227=

“The queen might refuse a dissolution if the Prime Minister is acting clearly unconstitutionally= It is likely that the Queen could refuse where there is a viable alternative government and general election would be harmful to the national interest=”

-Johg, Alder, Constitutional and Administrative Law, ed= Second, p= 200=

(संदर्भ समग्रीहरुः नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७, नेपालको संविधान, ०५१ तथा ०५२ सालका फैसलाहरु र पूर्व प्रधानन्यायाधीश विश्वनाथ उपाध्याय, वरिष्ठ अधिवक्ताहरु गणेशराज शर्मा, मुकुन्द रेग्मी र कुसुम श्रेष्ठका विभिन्न लेखहरु समेत ।)